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  2017年12月26日 星期二 版面导航 标题导航
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旅游规划纳入“多规合一”体系的探索和实践
——以上海市青浦区旅游规划为例

    “多规合一”作为国家提倡的试点工作,需要各个部门的共同努力和协作,旅游规划只有主动纳入这一体系才能更有作为,更有影响力,更好地推动地区的旅游发展。

    □薛锋

    上海市规划和土地管理局在2008年11月的机构改革中成立以后,从体制上为规土合一的规划编制体系提供了保障,并在规划理念、组织方式、规划实践、技术手段、实施管理等多个方面进行了衔接探索,形成了目前所执行的上海市两规编制体系框架和众多创新的管理举措。笔者从青浦区规划和土地管理局转岗到区旅游局工作近一年,对上海市和青浦区旅游规划编制的工作逐步有了深入的了解,也逐步认识到旅游规划与城乡规划以及土地利用规划密不可分。“多规合一”作为国家提倡的试点工作,需要各个部门的共同努力和协作,旅游规划只有主动纳入这一体系才能更有作为,更有影响力,更好地推动地区的旅游发展。为此,我们开展了积极的探索和实践。

    一、当前旅游规划存在的不足

    由于旅游规划不是一个法定规划,规划成果缺乏法定程序予以确定,而实际工作中旅游规划和旅游策划难以区分,因此,当前的旅游规划存在以下不足:

    1.从事旅游规划的技术门槛相对较低,从业人员专业背景较杂,一些旅游规划成果存在玩弄吸引眼球的新概念和堆砌大量漂亮照片的现象,操作性较差。

    2.从事旅游规划的人员对城乡规划和土地利用规划这两个法定规划重视不够,缺乏了解,旅游规划的内容与城乡规划和土地利用规划缺乏衔接。党的十九大报告在谈到加大生态系统保护力度时提出,要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作,这些要求已经纳入当前的城乡规划和土地利用规划,相关的建设用地指标和基本农田保护是城乡规划和管理工作中最重要的要素,如果从事旅游规划的人员对此漠不关心,旅游规划难以实施,只能让旅游规划局限在旅游行业内,无法扩大旅游规划的影响,发挥旅游规划的作用。

    二、旅游规划涉及的“多规合一”体系的相关规划

    为了贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,把中央经济工作会议和中央城镇化工作会议确定的目标任务落到实处,按照中办、国办有关工作部署,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委联合颁发关于开展市县“多规合一”试点工作的通知(发改规划[2014]1971号),开展试点的主要任务是探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路,研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案,形成一个市县一本规划、一张蓝图。开展市县“多规合一”试点,是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题,保障市县规划有效实施的迫切要求;是强化政府空间管控能力,实现国土空间集约、高效、可持续利用的重要举措;是改革政府规划体制,建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础,对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式,坚定不移实施主体功能区制度,促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。

    旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标,旅游资源保护和利用的要求和措施,以及旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等内容。一般来说,旅游发展规划应当与土地利用规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接,同时,各级人民政府编制土地利用规划、城乡规划,应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,应当兼顾旅游业发展的需要。但是,在实际工作中,旅游规划与其他规划往往存在脱节的现象。因此,有必要把与旅游规划相关的其他规划做一次梳理。主要有:

    1.综合性规划。主要是指由发改委牵头编制的社会经济发展规划,每五年编制一次,目前处于“十三五”规划期间。

    2.城乡建设法定规划。主要是城乡规划和土地利用规划。城乡规划针对不同行政范围分为省、市(区)、县和镇的不同等级的城乡总体规划,而且在内容上还区分为总体规划和详细规划两个层次,一般由地方的规划管理部门组织编制。土地利用规划针对不同的行政范围同样分为省、市(区)、县和镇的不同等级的土地利用规划,一般由地区的土地管理部门组织编制。

    3.产业类专项规划。主要包括产业发展规划、农业生产布局规划、林地建设规划等,旅游发展规划也可以归入这一类,这些规划分别由不同的政府部门承担规划编制任务。

    4.基础设施专项规划。主要包括常见的道路系统专项规划、给排水专项规划、供电、电信、消防、水资源规划等专项规划,也可以把环保专项规划归入这一类。

    5.社会事业类专项规划。主要是指教育、卫生、养老、体育等专项规划。当然这种划分不是一成不变的,以往的社会事业专项规划,比如说体育布局规划,主要是指政府承担的福利性的体育设施的规划,随着体育的产业化不断深入,体育布局规划也应该把产业类的体育设施项目纳入专项规划的内容。

    在上述五类规划中,前三类的规划与旅游规划关系最为紧密。在现实工作中,前面两类规划在每一个地区必定有开展编制工作,完成的成果一般作为其他规划的依据,后面三类规划不一定都很完善,地区发展管理越精细化,规划种类细分越多。总体来说,不同的规划之间是相互完善和补充的关系。涉及城乡建设方面,城乡规划和土地利用规划管理最为刚性,如果旅游项目涉及土地和建设的,没有纳入这两个规划的,无法进行供地和发放建设项目的行政许可。

    三、旅游规划纳入“多规合一”体系的工作原则

    笔者在旅游局工作的一年时间里,结合青浦区当前各类规划的编制情况和旅游规划的编制计划,确定了青浦区旅游发展规划纳入“多规合一”体系的工作原则:

    1.在全区以青浦区国民经济和社会发展第十三个五年规划、青浦区城乡总体规划和青浦区土地利用规划作为青浦区旅游规划的上位规划。2017年青浦区启动全区的旅游规划时,青浦区国民经济和社会发展第十三个五年规划已经确定,青浦区新一轮的城乡总体规划和土地利用规划成果已经基本稳定,并召开了很多次各类会议,成果得到了市规土局的基本认可,并进入了报批的程序。

    2.在淀山湖地区青西三镇(朱家角镇、金泽镇和练塘镇)的郊野地区,以旅游规划来引领和统筹其他各类专项规划,成果纳入城乡总体规划的下一层次的规划编制中(镇总体规划、郊野单元规划和村庄规划)予以法定化。

    以上工作原则,是经过了半年多的思考后提出来的,主要是基于这样几个前提:一是青浦区城乡总体规划成果基本稳定,旅游规划在城乡总体规划成果的框架内开展工作;二是青浦区正在推进淀山湖地区历史文化名镇联动发展,设立的联动发展建设管理委员会的办公室设在区旅游局,区旅游局有责任让旅游规划发挥更大作用;三是淀山湖地区建设用地占比非常低,建设用地占区域面积约18%(约一半位于开发边界以外),而全区这个数据是34%;四是淀山湖地区旅游资源丰富,青浦区目前9个A级旅游景区中6个都位于淀山湖地区;五是淀山湖地区的产业发展定位以旅游为主导产业,尤其是最近青浦区五届四次会议提出将文旅健康特色产业纳入全区的主导产业体系,布局的重点主要在淀山湖地区。

    基于上述几个原因,经过与区规土局沟通,明确了在淀山湖地区的规划编制中,规土局的城乡规划重点放在城市开发边界之内,而旅游规划的重点放在城市开发边界之外的郊野地区,适当错位开展工作。当然,旅游规划成果完成以后,必须再纳入相应的法定的城乡规划和土地利用规划予以实施,从而实现旅游规划在淀山湖地区的郊野地区发挥引领和统筹作用,推动淀山湖地区文旅健康产业发展,推动当前朱家角镇、金泽镇特色小镇建设以及淀山湖国家级旅游度假区的创建。

    四、旅游规划纳入“多规合一”体系的具体做法

    为了把旅游规划纳入青浦区“多规合一”的体系,我们在以下几个方面开展了探索:

    1.在规划的团队上。选择具有城乡规划编制和土地利用规划编制资质的单位,与具有旅游规划编制资质的单位合作,组成工作团队。经过政府采购,中标单位是上海市城市规划设计研究院,该院既具有城乡规划编制的资质,也具有土地利用规划编制资质,上海市城市规划设计研究院与上海师范大学旅游学院合作,共同作为青浦区旅游发展总体规划的编制单位。这种规划编制单位的组合,为实现“多规合一”的目标提供了保障。

    2.在规划的方法上。确定了先深入普查后进行规划的工作流程。第一,青浦区旅游规划历史上没有做过系统的旅游资源调查,而且从目前全域旅游创建的要求来说,旅游资源的概念比以前更为宽泛。为此,组成了以上海师范大学旅游学院副院长高峻教授为首的专家团队开展全域旅游的资源普查。经过讨论,确定旅游资源的普查工作不能局限在现有的旅游景点景区,还要包括21个自然湖泊、适合旅游发展的景观河道、美丽乡村、生态涵养林等资源。第二,针对在淀山湖沿湖地带存在的诸多培训中心之类的存量设施开展普查和梳理。这些设施与当前淀山湖地区发展成为世界著名湖区的定位已经不相符合,而按照土地利用规划,淀山湖地区建设用地的规划规模跟现状基本一致,所以,怎么利用好存量建设用地资源是淀山湖地区发展相关规划工作的重要内容。第三,我们在旅游宣传的过程中同步发放了一些表格,向市民征询对青浦区旅游发展的意见和建议。以上这些基础工作为旅游规划奠定了非常好的基础。

    3.在工作机制上。召开“多规”参与的专家讨论会(头脑风暴)来进行不同规划的沟通和整合。到目前为止,围绕着“多规合一”,我们一共召开了4次会议:第一次是在今年年初,为了发展淀山湖地区的水上旅游,我们邀请中国城市规划设计研究院上海分院(青浦区城乡总体规划编制单位)、上海市城市规划设计研究院(旅游规划意向编制单位)、上海体育学院(青浦区体育布局规划编制单位)和上海投资咨询公司等单位一起,探讨如何在淀山湖地区开展水上旅游的规划。第二次是组织中国城市规划设计院上海分院向旅游规划的意向编制单位专题介绍青浦区城乡总体规划和淀山湖地区结构规划的成果。第三次是组织上海市城市规划设计研究院、上海师范大学旅游学院和中国城市规划设计研究院上海分院一起讨论如何在青浦区城乡总体规划中把旅游规划篇章的内容进行完善和充实。第四次是在青浦区把文旅健康产业明确作为主导产业提出来以后,我们在9月邀请编制青浦区城乡总体规划的中国城市规划设计研究院上海分院、研究青浦区产业规划的上海城市创新中心、承担青浦区旅游发展总体规划的上海市城市规划设计研究院和上海师范大学旅游学院合作团队、承担青浦区体育布局规划的上海体育学院、承担金泽镇旅游发展规划的华东师范大学旅游研究中心以及同济大学的相关专家,进行头脑风暴,共同讨论文旅健康产业如何在青浦区的旅游规划中予以落地。随着旅游规划工作的逐步深入,类似的会议仍然会根据工作需要继续召开。

    4.在旅游规划的成果上。通过把规划成果的核心内容法定化来确保规划成果的落实。由于旅游规划不是法定规划,旅游规划成果通过评审后往往无法在建设中予以落实,因此,如何让旅游规划法定化是一个挑战。在青浦区城乡总体规划成果定稿前,我们邀请承担青浦区城乡总体规划的中国城市规划设计研究院上海分院与承担青浦区旅游发展规划的上海市城市规划设计研究院共同召开专题会议,研究青浦区城乡总体规划成果中的旅游规划内容如何来确定。经过讨论,确定了由旅游规划编制单位先提交青浦区旅游发展总体规划的纲要内容进行讨论,然后交给承担城乡总体规划的中国城市规划设计研究院上海分院纳入青浦区城乡总体规划成果中,从而达到旅游规划核心内容的法定化。

    5.在规划项目的安排上。同步推进区镇村三级的旅游规划和旅游创建的专项规划。一方面,结合上海市新一轮城乡总体规划,我们开展了青浦区旅游发展总体规划的编制工作,同时,我们配合金泽镇开展了镇旅游发展总体规划的编制,并将其作为镇级旅游规划编制的试点,此外,根据朱家角镇张马村发展旅游的需求,我们配合朱家角镇组织编制张马村旅游发展规划,从而形成了区镇村三个不同层面开展旅游规划编制的探索(这是青浦区首次在镇和村层面编制旅游规划)。另一方面,围绕旅游创建工作,我们逐步开展了相应的创建专项规划,主要有青浦区全域旅游规划、青浦区淀山湖度假区总体规划和朱家角5A级旅游景区规划。比如在张马村的旅游规划编制中,考虑到张马村的村庄规划已经获得批准,朱家角镇的土地利用规划方案基本稳定,这两个规划明确作为张马村旅游规划的上位规划,如果旅游规划的内容涉及建设用地规模超过了村庄规划,超过的规模作为远期发展设想,等下一轮城乡规划修编的时候再予以考虑。另外,朱家角镇作为住建部第一批特色小镇,按照上海市规划和土地管理局的要求编制了特色小镇实施方案,同时,朱家角镇又启动了古镇区创建5A级旅游景区的工作。5A级旅游景区创建的范围跟特色小镇的核心区范围基本上是一致的,5A级旅游景区的创建需要一个旅游规划,因此,我们配合镇政府抓紧启动创建5A级旅游景区规划,把特色小镇的规划与5A级旅游景区的规划结合起来开展研究,发挥不同规划单位的优势,最终融合成一个规划成果来指导实施。

    6.在规划的内容上。在郊野地区用旅游规划来统筹和整合其他相关的专项规划。传统的城乡规划管理重点在开发边界之内,因为土地出让需要控制性详细规划,而控制性详细规划编制的范围基本都是在开发边界之内。相对而言,由于乡村地区的建设活动相对较少,郊野地区的规划编制比较薄弱,村庄规划的覆盖率非常低。随着各部门对规划工作的重视,越来越多的部门开展自己条线的专项规划编制工作,比如市容局编制林地建设规划,水务局编制水资源规划,农委编制农业生产布局规划,体育局编制体育布局规划,等等。这些规划在编制的过程中,往往相互之间的衔接不够,影响了规划的实施。上海市规划和土地管理局从2014年开始,针对开发边界以外的地区开展了郊野单元规划编制的探索工作,但由于郊野单元规划是在土地整治规划工作的基础上开展的探索,这项工作重点也是围绕着土地整治和建设用地的减量化来开展的,对规划编制单位的要求主要是以具有土地利用规划编制资质的单位为主,目前来看还未能起到很好的整合郊野地区各类专项规划的作用。

    旅游发展强调产业融合,旅游规划与农业生产布局规划、林地规划、体育布局规划、水资源规划等关系非常紧密。因此,我们确定了在淀山湖地区的郊野地区,通过旅游规划来整合其他专项规划的工作原则,探索实现在郊野地区的深度融合的“多规合一”,并把相应的规划成果纳入城乡规划和土地利用规划的法定规划中。

    (作者单位:上海市青浦区旅游局)

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